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Membre fondateur de l’élargissement à l’Est, bénéficiaire massif des fonds structurels, président en exercice du Conseil de l’UE au second semestre 2024 : la Hongrie coche toutes les cases de l’État membre modèle. Et pourtant, Budapest bloque les aides à l’Ukraine, défie la Commission sur l’État de droit et pratique depuis quinze ans une confrontation systématique avec les institutions européennes. Ce paradoxe n’est pas une contradiction — c’est une stratégie.
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La Hongrie, un pays ancré dans l’Europe
Les chiffres parlent d’eux-mêmes. Depuis son adhésion le 1er mai 2004, la Hongrie a intégré l’espace Schengen en 2007, siège avec 21 eurodéputés au Parlement européen et a exercé pour la deuxième fois la présidence tournante du Conseil de l’UE au second semestre 2024, après un premier mandat en 2011. Sur le plan commercial, les pays de l’Union absorbent plus de 79 % des exportations hongroises de biens, l’Allemagne en tête. Une sortie du marché unique serait économiquement catastrophique, sans alternative crédible à court terme.
La dépendance financière renforce encore cet ancrage. Budapest figure parmi les principaux bénéficiaires nets du budget européen via les fonds de cohésion et les fonds agricoles. C’est précisément ce levier que Bruxelles a commencé à actionner à partir de 2022, avec des conséquences de plus en plus concrètes pour l’économie hongroise.
Viktor Orbán et la « démocratie illibérale »
Depuis son retour au pouvoir en 2010, Viktor Orbán a transformé la Hongrie en terrain d’expérimentation d’un modèle politique qu’il assume pleinement. En juillet 2014, à Băile Tușnad, il théorise publiquement la « démocratie illibérale » et fait de l’Union européenne un adversaire idéologique commode. Le discours anti-Bruxelles n’est pas un dérapage — c’est un outil politique calibré pour une base électorale conservatrice et nationaliste qui voit dans l’UE un espace économique à préserver mais un projet politique à contester.
La mécanique du double langage s’est affinée au fil des ans. En interne, la rhétorique contre « Bruxelles » est omniprésente. Dès qu’il s’agit de négocier des financements ou de sécuriser l’accès au marché unique, le pragmatisme reprend le dessus. En octobre 2023, le ministre des Affaires européennes János Bóka a lui-même fermé la porte à tout scénario de « Huxit » malgré la virulence des déclarations gouvernementales. La confrontation a ses limites, et Budapest les connaît parfaitement.
L’adoption en 2024 d’une loi de « défense de la souveraineté », créant une autorité chargée de surveiller les financements étrangers des acteurs politiques et de la société civile, illustre la dynamique à l’œuvre : chaque nouvelle mesure pousse un peu plus loin le conflit de valeurs avec les institutions européennes, tout en restant en deçà du point de rupture.
Le bras de fer financier qui change de nature
Le règlement européen dit de « conditionnalité budgétaire » — le règlement UE 2020/2092 — a été appliqué pour la première fois à la Hongrie en avril 2022. Le montant total des financements européens bloqués ou soumis à conditions atteignait environ 19 milliards d’euros à fin 2024, entre fonds de cohésion et ressources du plan de relance NextGenerationEU.
Le rapport de force a connu plusieurs inflexions. En décembre 2023, la Commission a débloqué quelque 10 milliards d’euros de fonds de cohésion après des réformes judiciaires présentées comme des avancées significatives. Le 1er janvier 2025, une première tranche de 1,04 milliard d’euros, suspendue depuis deux ans, est arrivée à expiration sans avoir été versée — une perte définitive, inédite dans l’histoire de l’UE. En septembre 2025, la Commission a approuvé la reprogrammation de 545 millions d’euros supplémentaires, en précisant qu’ils resteraient inaccessibles tant que Budapest ne respecterait pas pleinement les garanties en matière de liberté académique et de marchés publics.
Cette séquence dessine un glissement progressif : Bruxelles ne se contente plus de suspendre, elle laisse des fonds périmer. Les règles du jeu changent.
Ukraine : le dossier qui pousse la Hongrie vers la ligne rouge
C’est sur la guerre en Ukraine que la stratégie hongroise atteint ses limites les plus visibles. Depuis février 2022, Budapest refuse de livrer des armes à Kiev, s’oppose à certaines sanctions jugées trop coûteuses pour les économies européennes et plaide pour un cessez-le-feu négocié avec Moscou. Le 24 janvier 2026, Viktor Orbán est allé plus loin encore, affirmant qu’une adhésion de l’Ukraine à l’OTAN créerait une « menace permanente de guerre » aux frontières de la Hongrie.
Sur le volet européen, Budapest a menacé à plusieurs reprises de bloquer l’ouverture des négociations d’adhésion ukrainiennes tout en soutenant les candidatures des Balkans occidentaux, de la Moldavie et de la Géorgie — un positionnement qui permet de se présenter comme favorable à l’élargissement en général, sans jamais l’être vis-à-vis de Kiev. Lors du sommet de décembre 2023, Orbán a choisi de quitter la salle au moment du vote, permettant aux 26 autres États membres d’approuver l’ouverture des négociations sans veto formel hongrois. Un blocage sans empreinte juridique — la manœuvre est caractéristique.
Au printemps 2025, plusieurs capitales européennes ont évoqué publiquement la possibilité d’activer l’article 7 du traité, qui permettrait de suspendre les droits de vote de la Hongrie si elle persistait à entraver les aides à l’Ukraine. Ce scénario placerait Budapest « virtuellement en dehors de l’Union » sans en sortir juridiquement — une situation sans précédent que ni Bruxelles ni Budapest ne souhaitent réellement provoquer, mais dont la seule évocation mesure l’ampleur de la dégradation.
Le coût économique d’une stratégie politique
L’économie hongroise paie une facture croissante pour la posture d’Orbán. Après un rebond post-pandémie artificièlement gonflé par les effets de base — avec un pic de 17,9 % de croissance annuelle au deuxième trimestre 2021 —, le PIB n’a progressé que de 0,5 % en 2024 et de 0,4 % sur l’ensemble de l’année 2025. Un régime de croissance faible qui contraste avec le potentiel d’une économie fortement insérée dans les chaînes de valeur industrielles européennes, notamment dans l’automobile et l’électronique.
Les tensions récurrentes avec Bruxelles pèsent sur l’attractivité du territoire. Les investisseurs accordent une importance croissante à la stabilité réglementaire, à l’indépendance de la justice et à la prévisibilité des relations avec l’UE — autant de variables que le conflit permanent avec la Commission dégrade structurellement. Le risque n’est pas immédiat mais il s’accumule.
Jusqu’où la stratégie d’Orbán peut-elle tenir ?
Le modèle hongrois repose sur trois hypothèses implicites qui ont tenu depuis 2010 : l’UE ne poussera jamais jusqu’à l’exclusion effective d’un État membre ; des fonds continueront de circuler même sous conditions ; le marché unique restera accessible sans conditionnalité politique totale. Ces hypothèses ont été validées par les faits pendant quinze ans.
Mais la perte définitive de 1,04 milliard d’euros en janvier 2025 et la menace crédible de l’article 7 au printemps de la même année signalent que les marges se réduisent. Bruxelles a compris qu’elle disposait d’un levier réel et commence à l’utiliser autrement que comme simple menace. De son côté, Budapest a compris que son droit de veto était son seul atout structurel dans un système où les décisions peuvent désormais être contournées par la majorité qualifiée — comme l’a démontré l’adoption du Pacte sur la migration le 14 mai 2024, contre les votes hongrois et polonais.
