Faire le constat sans fard des réalités politiques et institutionnelles françaises actuelles et s’appuyer sur la science et la sagesse de grand juristes de droit public, peut nous aider dans notre réflexion face à un scénario inédit sous la Cinquième République.
L’Appel au peuple
Dans l’esprit des institutions de la Vème République, « l’Appel au peuple » apparaît tout à fait conforme quand un s’agit de sortir d’une situation de blocage politique ou institutionnel ; à cet égard, le Président de la République aurait cependant pu choisir un autre moment, par exemple par la voie d’un référendum – au titre des articles 11 et 89 de la Constitution – lors du débat sur les retraites ou ultérieurement à propos de la législation sur l’immigration ; au soir du 9 juin, alors que le camp présidentiel venait d’essuyer un échec cinglant, le Président aurait même pu procéder à une « semi-dissolution » en constatant l’échec de ses troupes mais en annonçant que la dissolution n’interviendrait que dans quelques mois si le gouvernement ne parvenait pas à tel ou tel résultat ; cela lui aurait laissé le temps d’organiser ses partisans et aussi l’espoir de tirer profit électoralement de Jeux olympiques et paralympiques réussis et d’une éventuelle meilleure conjoncture.
L’incertitude politique
Un choix différent a été opéré qui n’est pas sans dangers ni incertitudes avec le risque d’un instabilité accrue. Compte tenu des rapports de force actuels entre les formations politiques, deux scénarios principaux sont envisageables:
Le Rassemblement national (RN) et ses alliés obtiennent une majorité absolue de sièges à l’Assemblée nationale. Dans cette hypothèse, le président du RN accepterait de former le gouvernement et une nouvelle cohabitation serait alors engagée. On peut estimer que l‘intérêt du nouveau parti dominant serait qu’elle se déroule de la façon la plus harmonieuse possible afin de démontrer un réel esprit républicain, parfois mis en doute, et un sens des responsabilités et des intérêts supérieurs du pays, sur toile de fond notamment des élections présidentielles de 2027.
L’autre hypothèse est que le scrutin législatif des 30 juin et 7 juillet 2024 ne permette pas de dégager une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Une telle issue s’avèrerait plus compliquée que la situation ex ante où le gouvernement avait dû recourir à de nombreuses reprises à l’article 49.3 jugé de nature – a fortiori en cas d’usage à répétition – à empêcher toute « respiration démocratique » du pays par élus interposés. De plus, la nouvelle configuration de l’Assemblée, selon les prévisions, se caractériserait par un recul des formations soutenant la ligne du Président de la République et ferait la part belle aux partis dont les orientations sont plus radicales.
Dans les deux cas de figure, une question ne peut être éludée: le Président de la République – quelles que soient les « assurances » de ce dernier – pourrait-il se maintenir et aller au terme de son mandat ? Tout dépendra en effet du score réalisé au soir du 7 juillet par l’ancienne « majorité » présidentielle. Si le mouvement Ensemble et ses soutiens en venaient à être réduits à la portion congrue, voire à quasiment disparaître, la position du Président de la République s’avèrerait d’une insigne faiblesse. De plus, en cas de scénario 2 (cf. absence de majorité absolue à l’Assemblée), une démission du Président pourrait n’être que la seule solution institutionnelle – au-delà du problème politique -, une dissolution n’étant plus possible avant une année, en vertu de la Constitution.
Le basculement dans le Parlementarisme
Dans son ouvrage sur l’histoire constitutionnelle de la France (cf. Entre despotisme et démocratie), le Pr. Zorgbibe explique de manière limpide que la Constitution de 1958 permet plusieurs interprétations et applications.
Sa version « présidentialiste » (NB: un président élu au suffrage universel et un parlement réduit au strict travail parlementaire) a été affaiblie par la réduction du mandat présidentiel à 5 ans (cf. Révision constitutionnelle réalisé par le Président Chirac en 2000). Le Président de la République a depuis lors cessé d’être un arbitre, et son mandat coïncidant avec celui de l’Assemblée nationale il est de plus en plus devenu avec le temps un « super Premier ministre » gérant le quotidien. Cette tendance s’est accentuée avec l’actuel titulaire de l’Elysée. Cette situation, jusqu’à la dissolution du 9 juin, n’avait pas été corrigée auparavant, soit par un contrat de majorité en bonne et due forme avec des formations s’agrégeant au parti présidentiel ce qui aurait donné du sens à un remaniement gouvernemental, soit par un référendum, y compris celui dit « d’initiative populaire ». Dans ces conditions, le lien direct de l’Exécutif avec le peuple s’est nettement distendu.
La Constitution « parlementariste » s’est révélée lors des cohabitations de 1986 (Mitterrand-Chirac), de 1993 (Mitterrand-Balladur) et 1997 (Chirac-Jospin), cette dernière s’étant achevée avec un « tremblement de terre » dû à la présence du candidat du Front National au second tour de l’élection présidentielle de 2002. Une quatrième cohabitation, à partir de juillet 2024, pourrait être d’un type nouveau et empêcher le Président d’être le « chef de l’opposition » face à la majorité absolue ou relative sortie des urnes. Ce cas de figure inédit serait la résultante d’une impopularité présidentielle sans précédent sous la Vème République, des dissensions dans le camp présidentiel – dont les figures principales jugent très sévèrement, dès avant le scrutin législatif, la décision précipitée de dissolution -, et d’une éventuelle extrême faiblesse du contingent des élus favorables au Président à l’Assemblée nationale (cf. scénarios supra).
Des vertus du référendum
Compte tenu des considérations précédentes sur l’évolution institutionnelle et la nouvelle configuration politique, la Vème République n’est-elle pas de facto remise en cause ? Le Président de la République a finalement respecté l’esprit et la lettre des institutions permettant que l’arbitrage suprême soit réservé au peuple, grâce au référendum ou à la dissolution.
Mais une ultime question se pose désormais. L’Assemblée sera-t-elle souveraine ou se conformera-t-elle à la souveraineté populaire, ce qui n’est pas exactement la même chose ? L’élu est l’expression de la volonté nationale et ne se voit pas imposer de mandat impératif; il est en effet élu dans une circonscription, mais s’exprime et légifère au nom de la Nation. On retrouve ici un débat ancien, datant de l’époque révolutionnaire, entre parlementarisme et principe « représentatif », dont la question de la démocratie est centrale. L’article 3 de la Constitution de 1958 définit une démocratie semi-directe (« la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par voie de référendum »). Le référendum peut s’avérer finalement un ultime recours destiné à « démocratiser » le parlementarisme français. Il deviendrait alors une sorte de garde-fou que l’Assemblée nationale dispose ou non d’une claire majorité; il s’agirait d’encadrer en fin de compte le « monarque républicain » dont il pourrait ainsi entériner une forme de diminutio capitis, sinon de déchéance.
Un retour aux sources ou une Sixième République sans le nom ?
Grâce au Pr. Zorgbibe, revenons sur le projet constitutionnel de Michel Debré, au sein du Conseil National de la Résistance (CNR) en 1944, qui était d’essence parlementaire. Il était envisagé que le « monarque républicain » ne gouvernerait pas lui-même; il se situerait au-dessus des péripéties politiques quotidiennes en orientant, dans ses grandes lignes l’action du gouvernement; il pourrait, le cas échéant, soutenir ce dernier par la dissolution; il n’interviendrait directement qu’en cas de crise.
A la nostalgie d’un parlementarisme « classique », selon les réflexions d’alors de Michel Debré, s’oppose un « antiparlementarisme démocratique »; il s’agit là de réduire les effets d’un transfert abusif de la souveraineté du peuple aux « représentants » siégeant au Parlement. Telle fut la conception de René Capitant, gaulliste de la première heure et disciple de Carré de Malberg.
La Loi constitutionnelle du 10 juillet 1940, en conférant les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain fut un aboutissement du régime de 1875 et elle alimenta sans doute les craintes à l’origine de cette dernière approche. Ainsi l’ordonnance du 17 août 1945 institua-t-elle une consultation du peuple français par voie de référendum. Mais les promesses de 1945 ne furent pas tenues avec la Constitution du 27 octobre 1946 instituant la Quatrième République. Le régime représentatif fit dès lors son retour mais il est à noter tout de même que c’est le Parlement de la IVème République qui délégua en 1958 le pouvoir constituant au Général de Gaulle.
La Constitution de 1958 fut à l’origine d’inspiration plus libérale que démocratique. La réforme constitutionnelle de 1962 – relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel- corrigea fondamentalement cette orientation initiale. Quoi qu’il en soit, la solution est dans la division ou la répartition de la souveraineté, entre le « monarque », l’Assemblée et le peuple. Le retour en force de l’Assemblée au centre du jeu institutionnel et politique, dans la présente conjoncture, même en cas de majorité relative, alors que l’Exécutif est affaibli, ne laisse d’autre solution que la consultation la plus régulière possible du peuple afin d’arrêter les principaux arbitrages. Une adaptation constitutionnelle qui n’en porterait pas le nom aurait alors été introduite. L’âge du monarque républicain, selon une Constitution taillée pour le Général de Gaulle et au niveau de laquelle Georges Pompidou se hissa, aura alors vécu. Le fameux mot du duc de La Rochefoucauld adressé au Roi, au soir du 14 juillet 1789 (« Mais c’est une révolte ? Non, Sire, une révolution! ») ne peut pas ne pas nous venir à l’esprit. Mais si une révolution et une révolte accomplie, elle est aussi l’accomplissement d’un tour complet et donc un retour au point de départ.
Patrick Pascal
Patrick PASCAL est ancien ambassadeur et président du Groupe ALSTOM à Moscou pour la Russie, l’Ukraine et la Biélorussie
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The end of the republican monarch?
The dissolution of the National Assembly by the President of the Republic on 9 June, on the evening of the European Parliament elections, caused a kind of stupefaction. And perhaps that was one of its aims: to chase one disturbance after another. Taking an unvarnished look at the current political and institutional realities in France, and drawing on the science and wisdom of the great public law jurists, may help us to reflect on this unprecedented scenario in the Fifth Republic.
Appeal to the people
In the spirit of the institutions of the Fifth Republic, « appealing to the people » seems entirely appropriate when it comes to breaking a political or institutional deadlock; in this respect, however, the President of the Republic could have chosen another moment, for example by means of a referendum – under articles 11 and 89 of the Constitution – during the debate on pensions or later on immigration legislation; on the evening of 9 June, when the presidential camp had just suffered a crushing defeat, the President could even have proceeded with a « semi-dissolution », acknowledging the failure of his troops but announcing that the dissolution would only take place in a few months’ time if the government failed to achieve a particular result; this would have given him time to organise his supporters and also the hope of benefiting electorally from a successful Olympic and Paralympic Games and a possible better economic climate
Political uncertainty
A different choice has been made, which is not without its dangers and uncertainties, with the risk of increased instability. Given the current balance of power between the political groupings, two main scenarios are conceivable:
The Rassemblement National (RN) and its allies obtain an absolute majority of seats in the National Assembly. In this scenario, the President of the RN would agree to form the government and a new cohabitation would begin. It might be considered in the interests of the new dominant party that this should be as harmonious as possible, in order to demonstrate a genuine republican spirit, which is sometimes called into question, and a sense of responsibility and of the country’s higher interests, particularly against the backdrop of the 2027 presidential elections.
The other possibility is that the legislative elections on 30 June and 7 July 2024 will not produce an absolute majority in the National Assembly. Such an outcome would be more complicated than the situation ex ante, where the government had to resort on numerous occasions to Article 49.3, which was deemed likely – a fortiori if used repeatedly – to prevent any « democratic breathing space » for the country through elected representatives. What’s more, the new configuration of the Assembly, according to forecasts, would be characterised by a decline in the number of parties supporting the President’s line and would give pride of place to parties with more radical leanings.
In both scenarios, one question cannot be avoided: could the President of the Republic – whatever his « assurances » – stay in office and complete his term of office? Everything will depend on the score achieved by the former presidential « majority » on the evening of 7 July. If the Ensemble movement and its supporters were to be reduced to a bare minimum, or even virtually disappear, the President’s position would be extremely weak. What’s more, in the event of scenario 2 (cf. absence of an absolute majority in the Assembly), the President’s resignation could be the only institutional solution – beyond the political problem – as a dissolution would not be possible for another year under the Constitution.
The shift to parliamentarianism
In his book on the constitutional history of France (see Between despotism and democracy), Professor Zorgbibe explains clearly that the 1958 Constitution allows for several interpretations and applications.
Its « presidentialist » version (NB: a president elected by universal suffrage and a parliament reduced to the strict work of parliament) was weakened by the reduction of the presidential term of office to 5 years (cf. Constitutional revision carried out by President Chirac in 2000). Since then, the President of the Republic has ceased to be a referee, and since his term of office coincides with that of the National Assembly, he has increasingly become a « super Prime Minister » managing day-to-day affairs. This trend has intensified with the current incumbent of the Elysée Palace. This situation, until the dissolution of 9 June, had not been corrected beforehand, either by a majority contract in due form with formations joining the presidential party, which would have given meaning to a government reshuffle, or by a referendum, including the so-called « popular initiative ». Under these conditions, the Executive’s direct link with the people has clearly weakened.
The « parliamentary » Constitution was revealed during the cohabitations of 1986 (Mitterrand-Chirac), 1993 (Mitterrand-Balladur) and 1997 (Chirac-Jospin), the latter ending with an « earthquake » caused by the presence of the Front National candidate in the second round of the 2002 presidential election. A fourth cohabitation, from July 2024, could be of a new type and prevent the President from being the « leader of the opposition » in the face of an absolute or relative majority at the ballot box. This unprecedented scenario would be the result of presidential unpopularity unprecedented in the Fifth Republic, dissension in the presidential camp – whose leading figures have been very critical of the hasty decision to dissolve the government since before the legislative elections – and a possible extreme weakness in the contingent of elected representatives in favour of the President in the National Assembly (see scenarios above).
The virtues of a referendum
Given the above considerations on institutional development and the new political configuration, is the Fifth Republic not de facto called into question? The President of the Republic has finally respected the spirit and the letter of the institutions, allowing supreme arbitration to be reserved for the people, by means of a referendum or dissolution.
But a final question now arises. Will the Assembly be sovereign or will it conform to popular sovereignty, which is not exactly the same thing? Elected representatives are the expression of the national will and do not have an imperative mandate; they are elected in a constituency, but express themselves and legislate in the name of the nation. Here we return to an old debate, dating back to the revolutionary era, between parliamentarianism and the « representative » principle, in which the question of democracy is central. Article 3 of the 1958 Constitution defines a semi-direct democracy (« national sovereignty belongs to the people, who exercise it through their representatives and by referendum »). The referendum may ultimately prove to be a last resort designed to « democratise » the French parliamentary system. It would then become a kind of safeguard, whether or not the National Assembly has a clear majority; it would ultimately be a matter of supervising the « republican monarch », whose diminutio capitis, if not forfeiture, it could thus ratify.
A return to the roots or a Sixth Republic without the name?
Thanks to Professor Zorgbibe, let’s take a look back at Michel Debré’s constitutional project within the Conseil National de la Résistance (CNR) in 1944, which was parliamentary in nature. It was envisaged that the « republican monarch » would not govern himself; he would be above the daily political ups and downs, guiding the government’s action in broad terms; he could, if necessary, support the government by dissolving it; he would only intervene directly in the event of a crisis.
Michel Debré’s nostalgia for a « classic » parliamentary system was opposed by a « democratic anti-parliamentarianism », the aim being to reduce the effects of an abusive transfer of the people’s sovereignty to the « representatives » sitting in Parliament. This was the conception of René Capitant, an early Gaullist and disciple of Carré de Malberg.
The Constitutional Act of 10 July 1940, which conferred full powers on Marshal Pétain, was the culmination of the 1875 regime and undoubtedly fuelled the fears that led to this latest approach. The Ordinance of 17 August 1945 therefore instituted a consultation of the French people by means of a referendum. But the promises of 1945 were not kept with the Constitution of 27 October 1946 establishing the Fourth Republic. The representative system then made a comeback, but it should be noted that it was the Parliament of the Fourth Republic that delegated constituent power to General de Gaulle in 1958.
The 1958 Constitution was originally more liberal than democratic. The constitutional reform of 1962 – concerning the election of the President of the Republic by universal suffrage – fundamentally corrected this initial orientation. Be that as it may, the solution lies in the division or distribution of sovereignty between the « monarch », the Assembly and the people. The return in force of the Assembly to the centre of the institutional and political game, in the current situation, even in the event of a relative majority, while the Executive is weakened, leaves no other solution than the most regular possible consultation of the people in order to decide on the main arbitrations. A constitutional adaptation that would not bear the name would then have been introduced. The age of the republican monarch, according to a Constitution carved out for General de Gaulle and to which Georges Pompidou aspired, would then have come to an end. The famous words of the Duc de La Rochefoucauld addressed to the King on the evening of 14 July 1789 (« But this is a revolt? No, Sire, a revolution!« ) are bound to come to mind. But if a revolution is an accomplished revolt, it is also the completion of a complete turn and therefore a return to the starting point.
Patrick PASCAL
Ancien Ambassadeur
Fondateur et Président de Perspectives Europe-Monde
